Die Digitalisierung stellt die Verwaltung auf den Kopf

Die digitale Transformation, die längst alle Bereiche der Wirtschaft erfasst hat, krempelt auch die öffentliche Verwaltung um. Ein Aspekt der voranschreitenden Digitalisierung ist dabei besonders gut erkennbar: So bieten immer mehr Gemeinden oder Kantone diverse Dienstleistungen auf dem E-Kanal an. Ein Gesuch um Fristerstreckung für die Einreichung der Steuererklärung reichen wir online ein, auch bei einem Umzug melden wir uns inzwischen elektronisch bei der neuen Wohnsitzgemeinde an. In absehbarer Zeit wird auch die Stimmabgabe im Rahmen von E-Voting für alle Schweizer über das Internet möglich sein. Für Unternehmen und Bürger als Kunden der Verwaltung hat dies den Vorteil, dass sie ihre Behördengeschäfte flexibel erledigen können, ohne etwa an die Öffnungszeiten eines Amtes gebunden zu sein.

Ein ebenso wichtiger Aspekt der Digitalisierung ist allerdings weniger sichtbar: Zahlreiche Ämter und Behörden sind derzeit damit beschäftigt, ihre Geschäftsprozesse zu integrieren und mit neuen IT-Lösungen durchgängig zu unterstützen. Ein Beispiel: Eine Behörde nutzte für das Festsetzen und Ausrichten von Leistungen im Sozialversicherungsbereich eine fast 20-jährige Fachapplikation. Obwohl die Anwendung sehr verlässlich und stabil lief, gab es Defizite: Die Lösung war nur beschränkt in MS-Office-Anwendungen und das elektronische Archiv inte­griert. Deshalb war etwa die Erstellung von Dokumenten mit einem grossen Zeitaufwand verbunden und diese konnten nur in Papierform abgelegt werden. Hinzu kam, dass neue gesetz­liche Anforderungen nur mit grossem Aufwand berücksichtigt werden konnten und funktionale Erweiterungen nur beschränkt möglich waren.

Die Behörde liess deshalb eine neue, zukunftsorientierte Gesamtlösung entwickeln. Diese baut auf modernsten Technologien und Konzepten auf und fokussiert konsequent auf die vollständige Digitalisierung des gesamten Prozesses: Von der Datenerfassung über die Anspruchsberechnung bis zum Versand der Verfügung und dem Auslösen von Auszahlungen. Dafür wurde auf Basis der Java-Technologie eine Fachanwendung entwickelt, die weitere beteiligte Systeme wie die Standardsoftware SAP, Microsoft-Office-Produkte, das Output-Management oder die elektronische Archivierung nahtlos integriert.

Auf die Leistungsbezüger hat die Neuentwicklung keinen Einfluss: Das Gesuch für den Erhalt von Sozialversicherungsleistungen muss immer noch mit einem von Hand unterschriebenen Formular auf dem Postweg gestellt werden. Verwaltungsintern jedoch sind die Auswirkungen massiv: Weil der Prozess vom Eintreffen eines Gesuchs über das Festsetzen einer Sozialversicherungsleistung bis zur Überweisung an den Empfänger künftig vollständig integriert gehandhabt wird, kann die Effizienz in der Abwicklung deutlich gesteigert werden.

Change Management braucht soziale ­Dimension

Die Entwicklung und Einführung einer solchen Applikation kann allerdings nicht einfach erzwungen werden. Das Projekt wäre wahrscheinlich zum Scheitern verurteilt. Denn wenn Geschäftsprozesse verändert werden, hat dies für die Mitarbeitenden einschneidende Konsequenzen. In einer kommunalen Behörde wurde etwa früher mit einem textbasierten Eingabewerkzeug gearbeitet. In der neuen Applikation werden die Mitarbeitenden dank der Workflow-Unterstützung viel näher am Prozess geführt. So werden etwa in einer Inbox alle Pendenzen zusammen­gefasst und dann sukzessive abgearbeitet.

Auf solche Veränderungen reagieren Verwaltungsangestellte oft mit Verunsicherung. Sie sind besorgt darüber, wie ihre Arbeit künftig aussehen wird oder ob ihre Fähigkeiten dafür noch ausreichen. Gerade im Umfeld von Behörden muss deshalb zu einem organisatorischen und technischen Change Management immer auch eine soziale Komponente mit einem Fokus auf betriebspsychologische Aspekte dazukommen. Ausser einer sorgfältigen Schulung ist auch eine transparente Informationspolitik ein wichtiger Erfolgsfaktor: Nur wenn man die Sorgen und Ängste der Mitarbeitenden aufnimmt und die anstehenden Veränderungen für die Betroffenen nachvollziehbar macht, können im Dialog Lösungen erarbeitet werden. So trägt ein ganzheitliches Change Management gerade in der öffentlichen Verwaltung dazu bei, eine anfängliche Skepsis in Begeisterung zu verwandeln.

Grafische Oberfläche ist zentraler ­Erfolgsfaktor

Change Management bedeutet auch, die Mitarbeitenden in die Entwicklung einer Lösung miteinzubeziehen – etwa wenn es um die Gestaltung der grafischen Benutzeroberfläche geht. In der erwähnten Behörde hatten einige Anwender während vieler Jahre mit einer Text-Eingabemaske gearbeitet. Sie waren bestimmte Abläufe gewohnt und erwarteten Tasten-Shortcuts für besonders häufige Aktionen. Eine grafische Oberfläche eignet sich jedoch am besten, um Prozesse übergreifend darzustellen. Bei der Gestaltung muss eine Struktur gefunden werden, die den Benutzern die nötige Flexibilität bietet, sie aber gleichzeitig durch den Prozess führt und optimal unterstützt. Das GUI (Graphical User Interface) ist das wichtigste Instrument für die tägliche Arbeit und ein wesentlicher Erfolgsfaktor für die Akzeptanz einer E-Government-Lösung.

Wichtig ist eine Informationsstruktur und Informationsdarstellung, die optimal an die spezifische Aufgabe angepasst ist. Auch eine ansprechende und zeitgemässe Darstellung trägt zum positiven Arbeitserlebnis bei. Erreicht werden diese Ziele, indem man die Benutzer ins Zentrum der Entwicklung stellt und konsequent die Methoden des sogenannten «User-Centered Design» anwendet. Besonders Erfolg versprechend ist ein iterativer Prozess unter dem Zuzug eines ausgewiesenen Usability-Spezialisten. Mit diesem Ansatz können die Anwender von Beginn an anhand von regelmässigen Workshops in die GUI-Entwicklung involviert werden.

Herausforderung für den Datenschutz

Digitalisierung in der Verwaltung bedeutet Prozessintegration und das Eliminieren von Medienbrüchen. Dies führt unausweichlich dazu, dass Abläufe über mehrere Organisationseinheiten hinweg abgebildet werden. In vielen Behörden ist das sogenannte Silo-Denken aber immer noch ausgeprägt. In der Vergangenheit wurden nur wenige Daten zwischen Abteilungen ausgetauscht – und falls doch, war das stets mit Aufwand verbunden. Heute werden Geschäftsprozesse ohne Rücksicht auf bestehende Einheiten und Strukturen aufgesetzt. Daten werden aus unterschiedlichen Systemen zusammengeführt, bearbeitet und wieder an andere Systeme verteilt. Dies erfordert intensive Abklärungen im Bereich des Datenschutzes. So muss der Datenaustausch an den Schnittstellen so gestaltet werden, dass die strengen Datenschutzrichtlinien für Verwaltungsdaten eingehalten werden.

Ein wichtiger Aspekt sind zudem Analyse- und Reporting-Fähigkeiten. Auf der einen Seite geht es darum, die Effizienz einer Behörde zu messen und falls möglich zu verbessern. Auf der anderen Seite wollen Verwaltungsabteilungen auch in der Lage sein, die finanziellen Auswirkungen von Gesetzesänderungen im Voraus zu simulieren. Derartige Analyse- und Simula­tionsfähigkeiten sind zwar sehr nützlich, bei der Entwicklung einer Lösung stellen sie jedoch eine Herausforderung für den Datenschutz dar. Deshalb sollte im Projektverlauf genau definiert werden, welche Daten für ein solches Reporting zur Verfügung stehen und in welcher Form. Vor allem im Umgang mit personenbezogenen Daten ist Vorsicht geboten.

Schliesslich wird auch in der öffentlichen Verwaltung vermehrt Wert auf ausgefeilte Rollen- und Berechtigungskonzepte gelegt. In der Finanzindustrie ist es schon seit vielen Jahren üblich, dass der einzelne Mitarbeitende einer Bank nur noch auf diejenigen Kundendaten zugreifen kann, die er für seine Arbeit benötigt. Und eine ähnliche Entwicklung lässt sich derzeit auch bei vielen Ämtern und Behörden beobachten.