"Der Kodex der Provider ist eine Nebelpetarde"

Die Provider Swisscom, Salt, Sunrise und UPC Cablecom sowie der Verband Suissedigital haben Mitte März den überarbeiteten Verhaltenskodex zur Netzneutralität vorgestellt. Auch der Schweizerische Verband der Telekommunikation, Asut, schloss sich dem Kodex an. Dieser hält ausdrücklich fest: "Internetdienste und -anwendungen dürfen nicht behindert werden." Das würde garantieren, dass kein Angebot gesperrt, gedrosselt oder anderweitig benachteiligt werde, heisst es in der Mitteilung von Swisscom weiter.

Alles eine Farce, kritisiert die digitale Gesellschaft Schweiz. Bei dem revidierten Kodex handele es sich, wie schon bei der ersten Version der Richtlinien, um eine Mogelpackung. "Sämtliche in der Schweiz heute vorkommenden Netzneutralitätsverletzungen können auch nach den neuen Richtlinien weiterhin stattfinden, und die Provider halten sich manche weitere Hintertür offen", kritisiert die Organisation. Die wichtigsten Kriterien der Netzneutralität würden umgangen.

Rechtsanwalt Simon Schlauri ist Mitglied der digitalen Gesellschaft Schweiz. Er erklärt, wo aus Sicht der Organisation die Schwachstellen liegen und weshalb die Politik die Netzneutralität gesetzlich festschreiben sollte.

Sie kritisieren den überarbeiteten Kodex der grossen Provider bezüglich der Netzneutralität. Was befürchten Sie konkret?

Simon Schlauri: Der Kodex ist nicht auf die Sicherung der Netzneutralität ausgerichtet. Er definiert den Begriff der Netzneutralität im Sinne der Provider so um, dass die in der Schweiz aktuell vorkommenden Verletzungen der Netzneutralität nicht erfasst sind. Der Kodex ist damit eine reine Scheinlösung, ein Täuschungsmanöver.

Auch der Branchenverband Asut unterstützt den Kodex.

Der Kodex ist wie gesagt eine reine Nebelpetarde der Provider, ein Täuschungsmanöver. Er regelt die Netzneutralität nicht in einer wirksamen Weise. Damit macht das keinen Unterschied, ob der Asut dabei ist oder nicht. Die wesentlichen Probleme bleiben ungelöst.

An was machen Sie das fest?

Auch gemäss den neuen Richtlinien bleiben konkret folgende Verletzungen der Netzneutralität weiterhin möglich: Beim sogenannten Zero Rating können die Provider weiterhin bestimmte Internetangebote wie TV, Musik-Streaming oder Kurznachrichten privilegieren und nicht auf das Inklusivvolumen ihrer Internetkunden anrechnen. Damit behindern sie die Konkurrenten dieser Dienste in der Aufnahme des Wettbewerbs. Alle drei grossen Mobilfunkanbieter in der Schweiz verletzen derzeit auf diese Weise die Netzneutralität. Unter Verkehrsmanagementmassnahmen versteht man die gezielte Verlangsamung von Datenströmen mit dem vorgeblichen Ziel, Überlastungen zu vermindern. Die Provider wollen gemäss den Richtlinien weiterhin Verkehrsmanagementmassnahmen anbieten, auch wenn diese technisch nicht zwingend sind. Vor allem wird es auch nach den neuen Richtlinien weiterhin möglich sein, unter dem Deckmantel der Staubekämpfung gezielt missliebige Anwendungen zu diskriminieren.

Welche weiteren Probleme sehen Sie?

Die Provider wollen mit Managed Services, auch Spezialdienste genannt, weiterhin eine “Überholspur“ im Internet anbieten, und zwar für beliebige Angebote, die sie nach ihrem eigenen Entscheid priorisiert anbieten möchten. Das normale Internet droht so zum Feldweg zu verkommen und konkurrierende Angebote werden im Wettbewerb behindert. Auch wird kein neutrales Peering angeboten. Mit den Richtlinien verpflichten sich die Provider weiterhin nicht, die Aussenverbindungen ihrer Netzwerke so auszugestalten, dass sämtliche im Internet verfügbaren Angebote für die Kunden problemlos erreichbar sind. Die aktuellen Probleme von Swisscom-Kunden, den Dienst Netflix zu nutzen, sind darauf zurückzuführen, dass Swisscom die Verbindungen zu Netflix zu schwach ausgelegt hat. Dieses Problem soll mit dem Kodex nicht behoben werden.

Was schlagen Sie vor?

Akzeptabel wären einzig anwendungs-agnostische Verkehrsmanagementmassnahmen, die nur auf den einzelnen Nutzer, aber nicht auf die konkrete Anwendung abstellen. Das macht der Kodex nicht.

Welche Auswirkungen befürchten Sie für die Schweizer Wirtschaft?

Die Wahrung der Netzneutralität liegt im Interesse der ganzen Schweizer Wirtschaft und ihrer Konsumenten, die von einem lebendigen Angebot an Internetdiensten profitieren. Schweizer IT-Start-ups, aber auch etablierte Anbieter wie Netflix, werden bei Netzneutralitätsverletzungen in ihrer Entfaltung behindert. Zugleich droht aber auch eine Behinderung aller Wirtschaftszweige, die mit dem Internet ihre Dienste anbieten. Dazu gehören die Banken- oder die Medienbranche, aber auch die heute für grosse Teile der Wirtschaft immer wichtigeren Clouddienste. Ohne eine Regelung der Netzneutralität riskiert jedes Schweizer Unternehmen, das über das Internet Geschäfte treibt, an das Gängelband der Internetprovider, insbesondere der Swisscom zu geraten.

Der digitalen Gesellschaft zufolge, soll das Parlament aktiv werden. Welche Schritte sollte das Parlament unternehmen, um die Netzneutralität zu regeln?

Das Parlament sollte im Rahmen der aktuell laufenden Revision des Fernmeldegesetzes eine Regelung der Netzneutralität ins Auge fassen, wie dies auch in der EU und in den USA geschehen ist. Nur so kann die Netzneutralität in der Schweiz auf Dauer gewahrt werden. Netzneutralität ist mit anderen Worten ein liberales Anliegen: Sie soll die Märkte offen halten. Die Endkunden sollen entscheiden, welche Produkte sie nutzen wollen, und die besten Unternehmen sollen sich im Wettbewerb durchsetzen. Es schadet uns allen, wenn einige Telekomunternehmen die Kontrolle übernehmen und den Wettbewerb einschränken.

Aber gerade die im Vergleich zu anderen Ländern geringere Reglementierung ist Teil des wirtschaftlichen Erfolges der Schweiz. Inwieweit fördert eine gesetzlich geregelte Netzneutralität die Schweizer Web-Wirtschaft?

Der erste Reflex bei vielen Leuten ist leider der, dass man nicht mehr Regulierung will, weil man glaubt, dass dies grundsätzlich schadet. Diese Annahme basiert aber auf einer Fehlannahme, wie der aktuelle Fall zeigt. Eine Regelung der Netzneutralität soll dazu dienen, die Märkte offen zu halten und den Wettbewerb zwischen Internetangeboten zu wahren. Sie ist deshalb innovationsfördernd. Es gibt auch wissenschaftliche Studien, die zeigen, dass eine fehlende Netzneutralitätsregelung zu einer Einbusse an Wettbewerb durch kleine Anbeter führt und die Position der Grossen zementiert. Das ist schädlich.

Sie verweisen auf Studien. Können Sie stattdessen auch ein konkretes Beispiel benennen?

Man stelle sich beispielsweise vor, dass Swisscom ein eigenes ERP-System auf den Markt bringt und dieses als "Spezialdienst" deklariert und die Datenübertragung entsprechend priorisiert und so die Konkurrenz benachteiligt. Das Ergebnis wären erhebliche Schwierigkeiten für diverse Schweizer Anbieter von ERP-Systemen, zusätzlich noch mit dem Swisscom-Angebot zu konkurrieren.

Das ist ein theoretisches Szenario.

Netflix erlebt dieser Tage genau das: Swisscom will Netflix als Konkurrenten von Swisscom TV den Zugang zu ihrem Netz verwehren oder zumindest verteuern. So wie es aussieht, ist das aber nicht gelungen. Der öffentliche Aufschrei hat Swisscom zum Einlenken bewegt.

Hier haben sich die Kunden gewehrt. Das würden auch die ERP-Kunden tun.

Ein ERP-Anbieter ist aber nicht Netflix. Es gibt gerade bei B2B-Angeboten nicht so viele Kunden, die Druck auf Swisscom machen. Gegenüber kleineren Angeboten könnte sich Swisscom also viel einfacher durchsetzen. Andere Schweizer Unternehmen haben solche Dinge bereits erlebt. Ein solcher Fall ist im Moment vor der Wettbewerbskommission hängig. Wie man aber sieht, dauert das viel zu lang. Hier braucht es eine Regelung, die sofort einsatzbereit ist. Und das gehört in ein Gesetz.

Wie der Fall Netflix zeigt, sind es nicht unbedingt die Provider, welche die Netzneutralität torpedieren. Netflix verlangt Top-Übertragung. Das geht auch zu Lasten der anderen Netzteilnehmer. Welche Massnahmen schlagen Sie vor, um gegen internationale Over-The-Top-Anbieter vorzugehen, die mit ihren Angeboten die Netze stark belasten?

Die Netzneutralität kann schon vom Begriff her nur durch die Netzbetreiber verletzt werden. Es geht im Wesentlichen darum, dass Provider bestimmte Angebote technisch oder kommerziell diskriminieren oder bevorzugen. So wie zum Beispiel Swisscom ihr eigenes Video-on-Demand-Produkt Swisscom TV gegenüber Netflix bevorzugen wollte. Die Argumentation von Swisscom war ja immer, dass Netflix die Daten nicht schnell genug zum Swisscom-Netzwerk liefern kann. Warum geht es dann mit allen anderen Providern so problemlos, mittlerweile selbst mit UPC Cablecom? Was Swisscom mit Netflix gemacht hat, war rein kommerziell motiviert. Es gibt keine technischen Gründe, direktes Peering zu verweigern - nur kommerzielle. Und das soll unter einer Regulierung der Netzneutralität nicht zulässig sein.

Welche Brisanz sehen Sie im Fall Netflix?

Swisscom selber spricht in ihren Mitteilungen davon, dass sie einen „zweiseitigen Markt“ aufbauen wollen, mit den Internetkunden auf der einen und den Inhalteanbietern auf der anderen Seite. Beide Seiten sollen zahlen. Das ist neu im Netz. Und es ist eine massive Bremse für die Innovationskraft der Anbieterseite. Wenn Sie den Netflix-Fall einmal etwas weiterdenken wird das rasch klarer: Stellen Sie sich vor, jedes Start-up müsste weltweit mit Hunderten von Internetprovidern darüber verhandeln gehen, ob und zu welchem Preis sie zu deren Kunden Zugang bekommen sollen. Das ist absolut unmöglich für Klein- und Kleinstunternehmen. Es führt dazu, dass sich nur noch grosse Anbieter am Markt behaupten können.

Kurz nach der letzten Revision des Fernmeldegesetzes im Jahr 2007 erschien das iPhone in der Schweiz und mit ihm völlig neue Herausforderungen. Das Gesetz war also umgehend überholt, wie letztes Jahr etwa Com-Com-Leiter Marc Furrer im Hinblick auf die anstehende Revision des Fernmeldegesetzes warnte. Inwieweit ergibt ein Gesetz zur Netzneutralität in diesem Licht überhaupt noch Sinn? Das Gesetz wird doch schneller veraltet sein, als es verabschiedet ist?

Selbstverständlich macht das Sinn. Die Netzneutralität hat, wie das Fernmelderecht übrigens auch, zunächst eine wettbewerbsrechtliche Basis. Es geht um das Offenhalten von Märkten. Wettbewerbsrechtler sind es gewohnt, gestützt auf bestehende Regeln wie das Kartellgesetz oder das Fernmeldegesetz stets neue Konstellationen zu beurteilen. Es gibt mehrere Wege, ein Gesetz zu formulieren. Wir würden uns eine relativ abstrakte Regelung für die Gesetzesebene wünschen, wie das heute schon im Fernmelderecht üblich ist. Zusätzlich wünschen wir eine Delegation an den Bundesrat oder den Regulator im Gesetz, damit dieser eine Verordnung schreiben kann, die man relativ rasch ändern kann. Die allgemeinen gesetzlichen Regeln müssten allerdings auch für sich anwendbar sein, sodass es nicht zwingend eine Verordnung braucht.

Wie wollen Sie sich für diese Anliegen stark machen?

Wir haben eine detaillierte Vernehmlassungsantwort für die aktuell geplante Revision des Fernmeldegesetzes verfasst und versuchen insbesondere, Schweizer Unternehmen, die von Netzneutralitätsverletzungen betroffen wären, dazu zu motivieren, sich auch zu äussern. Es wird eine Reihe derartiger Eingaben geben. In einer späteren Phase werden wir sicherlich versuchen, den politischen Druck mit Unterstützung dieser Unternehmen weiter zu erhöhen.